موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی بررسی کرد: تحولات جایگاه دولت در ایران (با نگاهی به دیدگاههای موافق و مخالف)
میزان حدود و ثغور دخالت دولت در فعالیت های اقتصادی از موضوعات مهم و چالشی اقتصاد ایران است. دراین راستا در این نوشتار به بررسی سیر تحولات جایگاه دولت در اقتصاد ایران در سه مرحله پرداخته شده است. ضمن اینکه با ارائه دیدگاه موافقین و مخالفین مداخلات اقتصادی دولت و بالاخص ورود آن به مرحله اجرای سیاست های صنعتی، برشی از نظریات داخلی را در برابر رویکردهای جهانی برمی شمارد.
دولت به عنوان پيشران نخست: اين مرحله از ابتداي قرن حاضر آغاز و تا قبل از شروع دهه هفتاد شمسي (مقارن با دهه نود ميلادي) يعني زمان پايان تفكرات دولت پيشران و اوج تفكرات دولت پليد در غرب به طول انجاميد. طی اين دوران تحولات مهمي رخ داد كه یکی از مهمترین آنها وقوع جنگ های جهانی بود. در این دوران، از یک سو آثار نامطلوب جنگ های جهانی در اقتصاد وارد شده بود و از سوی ديگر ديدگاههاي اقتصاد توسعه و تاكيد بر نقش دولت در اقتصاد، نظام اقتصادي کشور را تحت تاثير قرار داده بود. لذا دولت در بسياري از زمينهها با ايجاد انحصارات گوناگون، جايگزين و رقيب بخش خصوصي شد و به عنوان يك انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ايران فعاليت كرد. ( در خیلی از آن زمینه ها بخش خصوصی نه وجود داشت و نه توان ورود داشت. نفت، پالایش، مخابرات، بانک، برق، راه ، ...) در طول اين دوران پنج برنامه عمراني اجرا شد. شروع اين برنامهها از سال 1327 بود. برنامه عمراني اول كه با هدف افزايش توليد، صادرات، تامين مايحتاج مردم در داخل كشور و ترقي كشاورزي، صنايع و ثروتهاي زيرزميني (به ويژه نفت) به اجرا رسيد، الگوي توسعهاي كشور را گسترش كشاورزي از طريق اقدام بخش خصوصي قرار داد و متناظر با آن دولت به سدسازي و ارائه خدمات كشاورزي و اعطاي اعتبارات به بخش خصوصي ـ و بهنوعي حمايت مستقيم از بخش خصوصي ـ پرداخت. اين رويه در برنامه عمراني دوم (41-1334) ادامه يافت و در نتيجه حمايتهاي دولت از بخش خصوصي، تا حدي از ضعف اين بخش كاسته شد. از جمله اهداف عمده اين برنامه، افزايش سرمايهگذاريهاي زيربنايي و صنايع سرمايهبر، گسترش صنايع سنگين و تشويق بخش خصوصي به سرمايهگذاري در صنايع سبك (صنايع كالاهاي مصرفي و واسطهاي) بود كه در برنامه عمراني سوم (46-1342) نيز تعقيب شد. در این برنامه كه با تاكيد بر توسعه زيرساختها به عنوان ابزاري براي صنعتي شدن كشور اجرا شد، دولت به گسترش شبكه زيربنايي اقتصادي با هزينه هنگفت (از محل درآمدهاي نفت) پرداخت و در عين حال بخش خصوصي را همچنان به لحاظ اعتباراتي تامين كرد. در برنامه عمراني چهارم (51-1347) عمده جهتگيريها بهسمت صنعتي كردن ايران پيش رفت و دولت سرمايهگذاريهاي گستردهاي در بخش صنعت به انجام رساند. همچنين شرايط براي ورود بخش خصوصي به جرگه فعاليتهاي اقتصادي تسهيل شد و سهم بخش خصوصي در حصول به اهداف برنامه افزايش يافت. با اينحال طي اين برنامه و برنامه عمراني پنجم (56-1352) كه با هدف افزايش استاندارد زندگي و درآمدها اجرا شد، نقش دولت در اقتصاد بسيار پررنگتر از بخش خصوصي شد. بهعبارتي تجربه مداخلات اقتصادي دولت طي اين دوران نشان داد كه در طول اجراي پنج برنامه عمراني، دولت نقش يك پيشران نخست را در اقتصاد بازي كرد؛ نقشي كه بخش خصوصي به لحاظ ضعيف بودن و همچنين عمومي بودن ماهيت كالاهاي مشمول سرمايهگذاري (راهها، سدسازي، و... )، قادر به انجام آن نبود.
پس از پيروزي انقلاب اسلامی، ساختار وابسته اقتصاد كشور، چهره واقعي خود را نشان داد. ورشكستگي نظام بانكي بهعلت پرداخت بيرويه اعتبارات و خروج شديد سرمايه از كشور، نخستين واكنش قابل پيشبيني اقتصاد در شرايط بحراني انقلاب و جنگ بود. سرمايهداران وابسته به رژيم شاهنشاهي با احساس ناامني، به فروش و يا رها ساختن سرمايههاي منقول و غيرمنقول خود پرداختند و موسسات توليدي را به تعطيلي كشاندند. تحريم اقتصادي آمريكا، مشكلات پس از پيروزي انقلاب را تشديد كرد و اقتصاد وابسته بهشدت زير فشار قرار گرفت. اين موارد زمینه ساز استمرار حمايتهاي دولت در آن زمان بود. لذا حوزه مداخلات دولت روزبهروز گسترش يافت و فرآيند مليسازي بسياري از بخشهاي اقتصاد، از جمله بانكها، شركتهاي بيمه، و برخي صنايع بزرگ، همچنين واگذاري مالكيت واحدهاي صنعتي، كشاورزي و خدماتي به نهادهاي انقلابي (سازمان صنايع ملي ايران، بنياد مستضعفان، ... ) طي سالهاي 60-1358 رخ داد. با اينكار دولت عملاً اداره امور اقتصاد را به طور متمركز به دست گرفت و تا پايان جنگ خود عهده دار تمامي امور شد.
1- شكست دولت (دوران پس از جنگ تحميلي): فرآيند ملي سازي نتوانست در ساختار وابسته اقتصاد تاثير مثبتي برجاي گذارد. در اين دوران (سالهاي 1367 به بعد) بهمنظور ايجاد شرايط «عادي» و با توجه به عدم تغيير الگوي مصرف، لازم بود تا با صدور حجم قابل توجهي از نفت، كماكان نياز كشور از طريق واردات تامين شود و با توجه به اينكه حلقههاي مكمل اقتصاد وابسته ايران، در كشورهاي سرمايهداري قرار داشتند، انحصارات خارجي در بازيافت جايگاه پيشين خود، چه از طريق خريد نفت و چه از طريق فروش كالا وارد عمل شدند. مشكل ديگر عدم سازماندهي اقتصاد از نظر حدود و ابعاد وظايف بخشهاي دولتي و غيردولتي بود. وضع اقتصادي بهگونهاي بود كه بهعلت افزايش مخارج دولت، حجم نقدينگي نامتناسب با حجم فعاليتهاي اقتصادي بهشدت رشد ميكرد و از سوي ديگر شرايط تورمي باعث ميشد درآمد قشر محروم و به ويژه اقشاري كه درآمدشان از حقوق و دستمزد تامين ميشد، دوباره به سمت ساير گروههاي درآمدي منتقل شود. ضعف نظام مالياتي كشور نيز وضع را از آنچه بود بدتر ميساخت. در اين زمان شناخت مباني رفتاري بخشهاي غيردولتي، نقش و جايگاه اين بخشها را بهروشني تبيين و بهبود ميبخشيد و آن را در جهت حل مشكلات كشور به عنوان چاره معرفي ميكرد. پس جهتگيريها بر ضد دولت تغيير كرد و از دولت خواسته شد تا تمامي موانع سرمايهگذاري بخش غيردولتي را شناسایی و بهگونهاي برنامهريزي كند كه امكان سودآوري متناسب سرمايه فرآهم شود. اين امر نيز با اعمال سياستهاي تعديل و آزادسازي اقتصادي قابل اجرا شناخته شد. در واقع جريان فكري اصلاحات اقتصادي در ايران از جريان عمومي اصلاحات اقتصادي كه در كشورهاي صنعتي با عنوان «سياستهاي طرف عرضه» و در كشورهاي در حال توسعه تحت عنوان «سياستهاي تعديل» شهرت داشتند، تاثير پذيرفت.
همزمان با اجراي سياستهاي تعديل در برنامه اول توسعه اقتصادی پس از انقلاب، گرايش بخش خصوصي به سرمايهگذاري در بخش صنعتي افزايش يافت. در اين خصوص مجوزهاي توليد صنعتي به حد بيسابقهاي افزايش يافت و هر چند كه همه اين مجوزها به توليد منجر نگرديدند، تعداد زيادي از طرحها به ثمر رسيد و اين امر باعث شد كه نرخ رشد اشتغال از سال 1370 روندي صعودي در پيش گيرد. بدينترتيب پايان جنگ و شروع بازسازي با ترويج رويكرد «دولت حداقل» همراه بود و از سال 1372 سياست آزادسازي قيمتها و تعديل اقتصادي پيگيري شد، تا نقش دولت در اقتصاد بهناچار كم شود. در اين هنگام، آزادسازي قيمتها باعث شد تا بسياري از اتحاديههاي صنفي و تعاونيها و مراكز تهيه و توزيع كه به طور ذاتي صنايعي رقابتي محسوب ميشدند، قدرت كنترل بازاري خود را از دست دادند و بدينترتيب اعتقاد به شكست دولت بيشتر شد. البته برخلاف جهتگيري منفي نسبت به دولت و اعتقاد به ناكارآمدي آن، فضاي عملكرد بخش خصوصي چندان گسترش نيافت. زيرا در بسياري موارد همچنان انحصارات دولتي پابرجا باقي مانده بود و حتي رقابتهاي غيرمنصفانه نيز در اقتصاد به چشم ميخورد. در مجموع، با وجود تلاشهاي گسترده در جهت هدايت اقتصاد به سمت فضايي آزاد، در مورد رفع انحصارات دولتي و مسایل مربوط به آن، به شكل همه جانبه اقدام مهمي به عمل نيامد. ضمن اينكه در بخشهاي آزاد شده و يا خصوصيسازي شده هم اهدافي چون كارايي حاصل نشد.
اين رويه همچنان ادامه داشت تا آنكه از سال 1373 ـ مقارن با نيمه دوم دهه 1990و آغاز احياي دولت در غرب ـ بروز مشكلات متعددي همچون كاهش شديد درآمدهاي نفتي، تورم شديد ناشي از فشار تقاضا و افزايش نقدينگي همراه با افزايش قيمت ارز موجب شد تا وضعيت ركودي موجود با تداوم سياستهاي تعديل شدت يابد. پس بهناچار جهتگيري سياستهاي تعديلي تغيير کرد. زيرا وضعيت نابسامان اقتصاد بهگونهاي بود كه نمی شد با اميد به عملكرد بخش خصوصي، به انتظار بهبود شرايط ماند. پس سياستگذاران يكبار ديگر به سمت دولت و دخالتهاي آن منعطف شدند و در نتيجه سياستهاي اعلام شده قبل مبني بر آزادسازي اقتصاد جاي خود را به سياستهاي جديد مبتني بر گسترش موقتي حجم دولت در قالب برنامههاي مختلف مانند افزايش يارانهها، توجه به مناطق محروم با اولويت اشتغال، گسترش بيمه همگاني و ... داد. اين رويه تا هنگام برنامه سوم توسعه ادامه يافت و از زمان اين برنامه سه موضوع اصلاح ساختار اداري و كاهش تصديگري دولت، رقابتي كردن اقتصاد و ايجاد اشتغال مورد تاكيد قرار گرفت.
موارد فوق اگرچه هر يك در صورت اجراي صحيح ميتوانست بخشي از مشكلات اقتصادي موجود در كشور را كاهش دهد، ليكن به دليل فقدان بسترهاي مناسب و گستردگي بيش از حد دولت (حتي در شرايط اعمال سياستهاي تعديل)، نتوانستند پاسخگوي مشكلات باشند. بهعبارتي، تلاش در جهت رقابتي كردن اقتصاد در حالي صورت ميگرفت كه دولت حاكم همچنان با تعاريف سابق از حوزه عملكرد و جايگاه اقتصادي خود، مشغول به فعاليت بود. لذا، از همين زمان زمينههاي تغيير در اندازه و ماهيت دولت فرآهم آمد.
2-احياي دولت: بروز مشكلات ناشي از اجراي سياستهاي تعديل ـ افزايش تورم، و افزايش قيمت ارز و ركود فعاليتهاي توليدي ـ باعث شد تا جايگاه اقتصادي دولت مورد تجديدنظر قرار گيرد. بهعبارتي در اين دوران جهتگيريهاي بهعمل آمده در جهت محور قرار دادن دولت يا تلاش در جهت حذف آن نبود، بلكه هدف فرآهم ساختن زمينههاي تعامل مشترك ميان دولت و بازار (بخش خصوصي) قرار داده شد. در اين راستا هدفگيري سياستگذاران به سمت تقويت فضاي مطمئن و قانونمند براي تمامي فعاليتها، واگذاري شركتهاي دولتي به بخشهاي خصوصي و تعاوني، حذف انحصارات، تمركززدايي از ساختار اداري و اقتصادي، هدفمند ساختن سياستهاي حمايتي دولت، استقرار نظام جامع تامين اجتماعي، توجه به امر اشتغال و ايجاد حداكثر تحرك و تامين فرصتهاي شغلي، ايجاد جهش صادراتي و كاهش وابستگي به درآمدهاي نفتي ـ بهعنوان اهداف اصلي ـ معطوف شد و در اين راستا از تشويق سرمايهگذاري و كارآفريني و توسعه فعاليتهاي اشتغالزا در جهت كاهش بيكاري، ترجيح بخشهاي خصوصي و تعاوني در برخورداري از امتيازات و دسترسي به اطلاعات و ... بهرهگيري به-عمل آمد. همچنين برنامه چهارم توسعه اگرچه با رويكرد توسعه بخش خصوصي تدوين شد، به احيا و تعريف جديد وظايف دولت پرداخت و ديدگاههاي نهادگرايي در برنامه تقويت شد. در این ارتباط، فصل دوازدهم برنامه به نوسازي دولت و ارتقاي اثربخشي حاكميت (يا همان رويكرد حكمراني خوب) اختصاص يافت كه اگر با احكام فصل اول برنامه چون مواد 6 تا 10 (ناظر بر خصوصيسازي) و يا فصل دوم (با محوریت تعامل فعال با اقتصاد جهاني يا به-عبارتی جهانيسازي) مقايسه شود، مشخص ميشود كه در این دوران ضمن پذيرفتن محوريت بخش خصوصي در فعاليتهاي اقتصادي، وظايف نهادي، تنظيمي و تكميلي دولت در اقتصاد پذيرفته شده بود. در واقع، بخش خصوصي در حالي محور فعاليتهاي اقتصادي شناخته ميشد كه از طريق چارچوبهاي تنظيمي دولت تحت كنترل و نظارت در می آمد. اين رويكرد كه متاثر از برداشتهاي جديد از رابطه بخش خصوصي و دولت و جريانهاي فكري نيمه دوم دهه 1990م و رويكردهايي چون نوسازي، احيا و حكمراني خوب در عرصه جهاني بود، از طريق ابزارهايي چون مقررات تنظيمي ـ بالاخص قانون رقابت ـ قابل پيشبرد بود.
با وجود سیر تکوینی برشمرده، احیای دولت همچنان با نقایصی همراه بود که دلیل اصلی آن حاکمیت اصل 44 قانون اساسی بود. این نقایص با ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی تا حد زیادی مرتفع شد. آنچه در اهداف اين سياستها مطرح شد، ناظر بر رشد (كارايي)، اشتغال و اهداف اجتماعي بود؛ ضمن اینکه، رويكرد این سیاست ها نیز اشاره به توسعه فعاليت بخش خصوصي (و تعاوني) و تحول در ماهيت دولت از تصديگري به سياستگذاري و نظارت داشت.
پس از ابلاغ سیاست های کلی اصل 44، در قانون اجرای این سیاست ها و همچنین قانون برنامه پنجم توسعه نیز تلاش های متعددی به عمل آمد تا با تعیین حوزه های حاکمیتی دولت، از هرگونه گسترش در حوزه های تصدی گری این نهاد ممانعت به عمل آید و تاحد امکان دولت در مقام تأمین کننده به عوض تولیدکننده ایفای نقش نماید.
در پایان خاطر نشان می سازد طرفداران دولت حداقل در ایران، کارکرد دولت را تنها در کارائی و رشد و نه در توزیع و عدالت می دانند. بدین روی توصیه طرفداران این دیدگاه فکری به سمت كاهش حجم مداخلات دولت در اقتصاد براي ايجاد تعادل در بودجة و تحريك توليد كالاهاي قابل مبادله براي بهبود تراز پرداختها، آزادسازي قيمتها (واقعيكردن قيمتها اعم از قيمت كالاها، نرخ ارز و غيره)، كوچكسازي دولت، آزادسازي تجاري، تشويق صادرات و ادغام در بازارهاي جهاني، تسهيل شكلگيري سرمايهگذاري داخلي و خارجي و توجه به مزيت نسبي در اولويتهاي صنعتي است. طیف دیگر اقتصاددانان نهادگرا می باشند که معتقدند اصلاح سیستمی در اقتصاد از درون نهادهای اجتماعی باید صورت گیرد. برای سپردن اقتصاد به دست بازار نیز، ابتدا باید مقدمات نهادی آن شکل بگیرد. به همین منظور نقش دولت توسعه گرا و بازی ساز (و نه بازیگر) را بسیار کلیدی ارزیابی می کنند. محور اصلي دیدگاه این گروه كاهش هزينههاي معاملاتي به عنوان مشكل اصلي صنعت ايران است. از نظر آنان، عواملي كه تأثير مستقيم بر تعيين هزينة معاملاتي دارند عبارتند از هزينة فرصت، هزينة اطلاعات و حقوق مالكيت. براساس نظرات این طیف، كليديترين وظيفة دولت براي ايجاد يك تحول صنعتي، تلاش در جهت كاهش هزينههاي مذكور از طریق «اصلاح نهادها و ساختارها» است. سياستهاي پيشنهادي این دیدگاه فکری به منظور بهبود كارايي و حركت به سمت توسعة صنعتي شامل شفافيت قوانين به خصوص قانون اساسي و قوانين مالكيت، شفافيت اطلاعات و كاهش هزينة دسترسي به آن و نوسازي نظام قضائي و ثبت اسناد است.